ЗАХИРГААНЫ ЭРХ ЗҮЙН БОДЛОГО

Бодлогын нөхцөл:

Иргэн Ж нь “А” аймгийн Биеийн тамир спортын газрын даргаар ажилладаг. Тэрээр тус аймгийн Санхүүгийн хяналт, /дотоод/ аудитын албаны санхүүгийн хяналт шалгалтын улсын байцаагч С-д холбогдуулан “2019 оны 5 дугаар сарын 03-ны өдрийн 01/01/01 дугаартай дүгнэлтийг илт хууль бус болохыг тогтоолгох” шаардлага бүхий гомдлыг 2019 оны 10 сард дээд шатны захиргааны байгууллагад гаргасан боловч захиргаа “хөөн хэлэлцэх хугацаа дууссан” гэсэн үндэслэлээр шийдвэрлэхээс татгалзсан. Иймд Ж 2020 оны 01 дүгээр сарын 24-ний өдөр “А” аймаг дахь захиргааны хэргийн шүүхэд нэхэмжлэл гаргасан.  

Нэхэмжлэгч нэхэмжлэлдээ: “Хариуцагч маргаан бүхий дүгнэлтэд намайг “ажлын байрандаа тэнцэхгүй” гэсэн нь илт хууль бус юм. Учир нь аймгийн Санхүүгийн хяналт, аудитын алба нь хөдөлмөрийн харилцаатай холбоотой ажлын байрандаа тэнцэх эсэх талаар дүгнэлт гаргах эрхтэй этгээд биш. Мөн уг дүгнэлтийг надад албан ёсоор мэдэгдээгүй, мэдэгдэх сонсох ажиллагаа явуулаагүй. Иймд улсын байцаагчийн дүгнэлт нь Захиргааны ерөнхий хуулийн 47.1.1-д заасан “утга агуулгын илэрхий алдаатай”, 47.1.3-т заасан “өөрийн чиг үүрэгт хамаарахгүй асуудлаар гаргасан” тул бүхэлд нь илт хууль бус болохыг тогтоож өгнө үү” гэжээ.

Хариуцагч С тайлбартаа: Санхүүгийн хяналт, аудитын алба нь хуульд заасан журмын дагуу Биеийн тамир спортын газрын 2014-2018 оны төсвийн хөрөнгийн бүрдүүлэлт, зарцуулалтын байдалд хяналт шалгалтыг хийсэн. Уг шалгалтаар Ж нь хуульд тогтоомжид заасан үүргээ биелүүлээгүйгээс төсөвт их хэмжээний хохирол учирсан болох нь тогтоогдсон. Иймд уг дүгнэлтийг Төсвийн тухай хуулийн 69.1, Төрийн хяналт шалгалтын тухай хуулийн 10.8, 10.9.1, 10.9.11, 10.12.2, Захиргааны ерөнхий хуулийн 103.2-ийг үндэслэн гаргасан ба дүгнэлтийн 1 дэх заалтаар Ж нь Нягтлан бодох бүртгэлийн тухай хуулийн 20, Авлигын эсрэг хуулийн 7.1.6., 7.1.7-д заасан үүргээ биелүүлээгүй болохыг, 2 дахь заалтаар төсөвт 33,000,000 төгрөгийн хохирол учирсан болохыг, 3 дахь заалтаар “Ж нь ажлын байрандаа тэнцэхгүй” болохыг тогтоосон. Маргаан бүхий дүгнэлт нь дотоод акт бөгөөд нэхэмжлэгчийн эрх, хууль ёсны ашиг сонирхлыг хөндөөгүй, нэхэмжлэгч хуульд заасан хугацааг хэтрүүлэн гомдол, нэхэмжлэл гаргасан, мөн тэрээр дүгнэлтийн 1, 2 дахь заалтыг үгүйсгэхгүй байж, төгсгөлд дурдагдсан “ажилдаа тэнцэхгүй” гэх ганц өгүүлбэрийг барьж бүхэлд нь илт хууль бус гэж маргаж байгаа нь үндэслэлгүй гэжээ.

1. Захиргааны хэргийн шүүх нэхэмжлэлийг хүлээн авах уу?
2. Нэхэмжлэл үндэслэлтэй юу?

БОДОЛТ:

Шалгуулагч бодлогыг бодохдоо дараах хоёр хүрээнд хууль зүйн дүгнэлтүүдийг хийх ёстой. Үүнд:

1. Тухайн маргаан нь захиргааны хэргийн шүүхийн шийдвэрлэх хэрэг мөн эсэх буюу шүүх нэхэмжлэлийг хүлээн авахаас татгалзах үндэслэл байгаа эсэхийг шалгах /ЗХШХШтХ-ийн 54.1/
2. Нэхэмжлэлийн шаардлага үндэслэлтэй эсэхэд дүгнэлт өгөх.

Нэг: Захиргааны хэргийн шүүх нэхэмжлэлийг хүлээж авах эсэх:  /7 оноо/

1. Захиргааны хэргийн шүүхийн харьяалалын эсэх /ЗХШХШтХ54.1.1, 13.1-ийг/ шалгах.  

1.1. Бодлогод өгөгдсөн нөхцөл нь ЗХШХШтХ-ийн 13.1-д “Захиргааны хэргийн шүүх Үндсэн хуулийн цэц болон өөр бусад шүүхэд харьяалуулснаас бусад нийтийн эрх зүйн маргааныг хянан шийдвэрлэнэ” гэсэнд хамаарч байгааг тайлбарлах.

Тухайлбал: Энэхүү маргааны хувьд нэхэмжлэгч нь улсын байцаагчийн дүгнэлтийг хууль зөрчсөн гэж маргаж байгаа бөгөөд улсын байцаагч нь захиргааны байгууллага /ЗЕХ-ийн 5.1.1/, маргааны зүйл болох дүгнэлт нь Төс.тХ, ТХяШтХ, ЗЕХ-ийн хүрээнд гарсан бөгөөд эдгээр нь нийтийн эрх зүйн хэм хэмжээ тул нийтийн эрх зүйн маргаан байна. Улсын байцаагчийн дүгнэлт ЗЕХ болон холбогдох хуулийг зөрчсөн асуудлаар маргаж байгаа тул Үндсэн хуулийн цэцийн маргаан биш /Үндсэн хуулийн Жаран зургадугаар зүйлийн 2 дахь хэсэг, МУҮХЦтХ-ийн 8 дугаар зүйлийн 2 дахь хэсэг, ҮХЦМХШАтХ-ийн 13 дугаар зүйлд заасан маргаанд хамаарахгүй учир/, уг маргааныг өөр шүүхэд харьяалуулаагүй тул /маргаан бүхий дүгнэлт нь Зөрчлийн тухай хуулийн дагуу шийтгэл оногдуулсан шийдвэр биш тул Зөрчил ШШтХ-ийн 2.1 дүгээр зүйлийн 2 дахь заалт хамаарахгүй буюу бусад захиргааны маргааны адилаар шийдвэрлэгдэнэ/ тул захиргааны хэргийн шүүхийн харьяалан шийдвэрлэх маргаан байна гэх мэтээр дүгнэх. Мөн ЗХШХШтХ-ийн 13.2-т хамаарахгүй болохыг дүгнэсэн байвал зохино.

1. 2. Нэхэмжлэлийн зүйл болох улсын байцаагчийн дүгнэлт нь ЗЕХ-ийн 37.1-д заасан “захиргааны байгууллагаас тодорхой нэг тохиолдлыг зохицуулахаар нийтийн эрх зүйн хүрээнд гадагш чиглэсэн, эрх зүйн шууд үр дагавар бий болгосон, бичгээр гаргасан захирамжилсан шийдвэр” гэсэн шинжийг агуулсан захиргааны акт болохыг үндсэн шинжээр нь тайлбарлаж, энэ нь ЗХШХШтХ-ийн 3.1.2-ийн дагуу “захиргааны үйл ажиллагаа”-нд хамаарах, мөн хуулийн 1.1, 3.1.3-ийн дагуу захиргааны хэргийн шүүхийн хяналтын обьектод хамаарах талаар дүгнэсэн байвал зохино.Тухайлбал:

-    улсын байцаагч нь ЗЕХ-ийн 5.1.1-д заасан нийтийн эрх зүйн этгээд тул захиргааны байгууллага байна /5.3-ийг дурдаж болно/;

-    дүгнэлт нь нэг удаагийн шинжтэй, “Ж”-д хандсан тул тодорхой нэг тохиодол байна;

-    дүгнэлт нь Төс.тХ, ТХяШтХ, ЗЕХ-ийг үндэслэн гарсан /төсвийн хөрөнгийн захиран зарцуулалттай холбоотой харилцаа нь эдгээр нийтийн эрх зүйн хэм хэмжээгээр зохицуулагдах/ тул нийтийн эрх зүйн хүрээнд байна;

-    “Ж”-д чиглэсэн тул гадагш чиглэсэн;

-    “Ж”-ийн хувьд “ажлын байрандаа тэнцэхгүй” гэсэн дүгнэлт нь түүний цаашид тухайн албан тушаалд болон төрийн албанд ажиллах эрхийг хязгаарлах үндэслэл болох боломжтой /сөрөг нөлөөтэй/ тул эрх зүйн шууд үр дагавар үүсгэсэн буюу зохицуулалт агуулсан гэж үзнэ;

-    нэг талын буюу байцаагчийн хүсэл зоригийн үндсэн дээр гарсан, заавал биелэгдэх шинжтэй тул захирамжилсан байна.

Иймд улсын байцаагчийн 2019 оны 01/01/01 дүгнэлт нь захиргааны акт байна гэх мэтээр дүгнэх. 

1.3. Нэхэмжлэлийн шаардлагын төрлийг тодорхойлох:

Бодлогын нөхцөлд өгөгдсөнөөр нэхэмжлэгч нь захиргааны актыг илт хууль бус болохыг тогтоолгох гэсэн шаардлага гаргасан ба энэ нь ЗХШХШтХ-ийн 52.5.1-д заасан нэхэмжлэлийн бие даасан төрөлд хамаарах /хуульд нийцэж байгаа/ талаар дүгнэвэл зохино.

2. Тухайн захиргааны хэргийн шүүхийн харьяаллын эсэх /ЗХШХШтХ54.1.2/-ийг шалгах.

     Нутаг дэвсгэрийн харьяалал: Хэргийн хариуцагч нь “А” аймгийн Санхүүгийн хяналт, /дотоод/ аудитын албаны улсын байцаагч байх тул ЗХШХШтХ-ийн 15.1-ийн дагуу “А” аймаг дахь захиргааны хэргийн шүүхэд нэхэмжлэл гаргасан нь зүйтэй гэсэн дүгнэлтийг өгөх.

3. ЗХШХШтХ-ийн 54.1.3-т заасан урьдчилан шийдвэрлүүлэх шаардлагыг биелүүлсэн эсэхийг шалгах.

ЗХШХШтХ-ийн 54.1.3-т зааснаар ЗЕХ-ийн 92-94 дүгээр зүйлд заасан гомдол гаргах журмаар урьдчилан шийдвэрлэх шаардлагыг биелүүлсэн, уг журмыг хэрэглэх боломжтой байх ёстой.

Бодлогын нөхцөлд өгөгдсөнөөр нэхэмжлэгч нь 2019 оны 5 дугаар сарын 03-ны өдрийн 01/01/01 дугаартай дүгнэлтийг “илт хууль бус болохыг тогтоолгох” шаардлага бүхий гомдлыг 2019 оны 10 сард дээд шатны захиргааны байгууллагад гаргасан боловч захиргаа “хөөн хэлэлцэх хугацаа дууссан” гэсэн үндэслэлээр шийдвэрлэхээс татгалзжээ.

ЗЕХ-ийн 94.1-д “Захиргааны актыг энэ хуульд заасан журмын дагуу мэдэгдсэнээс хойш 30 хоногийн дотор гомдлыг хянан шийдвэрлэх захиргааны байгууллагад гаргана” гэсэн байна. Энэ тохиолдолд нэхэмжлэгч нь актыг гарснаас хойш 5 сарын дараа гомдол гаргаж байгаа нь энэхүү хуульд заасан хугацааг зөрчсөн байх боловч ЗЕХ-ийн 47.2-т “Илт хууль бус захиргааны акт гарсан цагаасаа эхлэн эрх зүйн үйлчлэлгүй байна” гэж заасан тул “хөөн хэлэлцэх хугацаа өнгөрсөн” гэсэн захиргааны татгалзал үндэслэлгүй, энэ талаарх хариуцагчийн тайлбар мөн үндэслэлгүй.

Иймээс шүүх нэхэмжлэгчийг ЗХШХШтХ-ийн 54.1.3-ийн дагуу урьдчилан шийдвэрлүүлэх шаардлагыг зөрчсөн гэж үзэхгүй талаар дүгнэх.

4. ЗХШХШтХ-ийн 54.1.8-д заасан нэхэмжлэл гаргах хөөн хэлэлцэх хугацаанд хамаарч байгаа эсэхийг дүгнэх.

ЗХШХШтХ-ийн 14.5-д зааснаар “Захиргааны байгууллагын гаргасан захиргааны акт ... илт хууль бус болох, ... -той холбоотой нэхэмжлэлд энэ хуулийн 14.1-14.4-т заасан хугацаа үл хамаарна” гэж заасан тул энэхүү маргааны хувьд хөөн хэлэлцэх хугацаа тооцохгүй, иймээс хариуцагчийн энэ талаарх тайлбар үндэслэлгүй талаар дүгнэх.

Явцын дүгнэлт: Бодлогод ЗХШХШтХ-ийн 54.1-д заасан бусад үндэслэлтэй холбоотой нөхцөл өгөгдөөгүй тул шаардлага хангасан гэж үзээд, шүүх нэхэмжлэлийг хүлээн авна гэсэн дүгнэлтийг өгвөл зохино.

Хоёр: Нэхэмжлэлийн шаардлага үндэслэлтэй эсэх: /10 оноо/

Маргаан бүхий акт буюу улсын байцаагчийн 01/01/01 дугаар дүгнэлтийг захиргааны актын алдааг шалгах /формаль болон материаллаг эрх зүйн шаардлагыг/ аргачлалын дагуу, эсхүл хэрэглэгдэх ёстой хуулийг тайлбарлах байдлаар шалгаж болно.

Формаль эрх зүйн шаардлага:

1. Эрх хэмжээний хүрээнд байх: Төс.тХ-ийн 69.1, ТХяШтХ-ийн 10.8, 10.9.1, 10.9.11, 10.12.2, ЗЕХ-ийн 103.2-т зааснаар санхүүгийн хяналт шалгалтын улсын байцаагч буюу хариуцагч нь тухайн орон нутгийн төсвийн байгууллагын төсвийн хөрөнгийн зарцуулалтад санхүүгийн хяналт шалгалтыг хийх бүрэн эрхтэй /нутаг дэвсгэр, чиг үүрэг, шатлан захирах ёсны хамаарлын хувьд/ байна.

Иймээс дээрх хуулийн заалтуудаар хариуцагч Ж-ийн ажиллаж буй байгууллага буюу түүний санхүүгийн үйл ажиллагаанд хяналт шалгалт хийх, дүгнэлт гаргах бүрэн эрхтэй, энэ утгаараа Ж-г НяББтХ, Авлигын хуульд заасан үүргээ биелүүлээгүй болохыг, мөн төсөвт учирсан хохирлын хэмжээг тогтоох эрхтэй байна. Харин холбогдох хуулийн заалтууд нь шалгуулж байгаа аливаа этгээдийн, энэ тохиолдолд Ж-ийн хөдөлмөрийн харилцаатай холбоотойгоор “тухайн ажлын байранд тэнцэх эсэх” талаар дүгнэлт өгөх эрх хэмжээ олгосон заалт биш байна.

2. Шийдвэр гаргах журам: бодлогын нөхцөлд өгөгдсөнөөр нэхэмжлэгч “ЗЕХ-д заасан мэдэгдэх, сонсгох ажиллагааг хийгээгүй” гэж маргасан, харин хариуцагч “нэхэмжлэгчийн ажиллаж буй газарт нь шуудангаар хүргүүлсэн” гэсэн нь маргаан бүхий актыг ЗЕХ-ийн 24, 25, 26, 27-д заасан журмын дагуу гаргасан гэж үзэхээргүй, өөрөөр хэлбэл шийдвэр гаргах ажиллагааны журам зөрчсөн байна.
3. Хэлбэр: Бодлогын нөхцөлд маргаан бүхий актыг “01/01/01 дүгнэлт” гэсэн буюу бичгээр гарсан нь тодорхой байх тул ЗЕХ-ийн 40.1-д заасан хэлбэрийн шаардлагыг хангасан гэж үзнэ.
4. Бусад этгээдийн оролцооны талаар дүгнэх/дүгнэхгүй байж болно.

Явцын дүгнэлт: Иймд маргаан бүхий акт нь формаль эрх зүйн шаардлагын хувьд хариуцагч актын зарим хэсгийг /3 дахь заалт/ гаргах эрхгүй болохыг, мөн шийдвэр гаргах ажиллагааны алдаатай болохыг дүгнэх.

Материаллаг эрх зүйн шаардлага:

1. Эрх зүйн үндэслэлтэй байх:

Бодлогын нөхцлөөс үзвэл, хариуцагч маргаан бүхий актыг гаргахдаа Төсвийн тухай хуулийн 69.1, Төрийн хяналт шалгалтын тухай хуулийн 10.8, 10.9.1, 10.9.11, 10.12.2, Захиргааны ерөнхий хуулийн 103.2-ийг үндэслэсэн байх тул эрх зүйн үндэслэлтэй байна.

Дүгнэлтийн 1 дэх заалтаар Ж нь НяББтХ-ийн 20, Авлигын эсрэг хуулийн 7.1.6., 7.1.7-д заасан үүргээ биелүүлээгүй болохыг, 2 дахь заалтаар 33,000,000 төгрөгийн хохирол учирсан болохыг, 3 дахь заалтаар “Ж нь ажлын байрандаа тэнцэхгүй” болохыг тогтоосон.

Актын үндэслэл болсон хуулийн заалтуудаар хариуцагч Ж-ийн ажиллаж буй байгууллага буюу түүний санхүүгийн үйл ажиллагаанд хяналт шалгалт хийх, дүгнэлт гаргах бүрэн эрхтэй бөгөөд нэхэмжлэгчийн зүгээс актын 1 болон 2 дахь заалтыг хууль зүйн үндэслэлтэйгээр үгүйсгээгүй тул актын эдгээр хэсэгт хуулийг зөв тайлбарлан хэрэглэсэн гэж үзнэ.

Харин дүгнэлтийн 3 дахь заалт нь маргаан бүхий актад заасан эрх зүйн үндэслэлүүдэд хамаараахгүй байх тул актын уг заалт нь “хууль зүйн үндэслэлгүй”, энэ утгаараа ЗЕХ-ийн 47.1.6-д заасан “иргэн, хуулийн этгээдийн эрх, хууль ёсны ашиг сонирхолд халдах хуульд заасан үндэслэл байгаагүй” гэх алдаанд хамаарч болохоор байна /Гэхдээ нэхэмжлэгч энэ үндэслэлээр маргаагүй/.

2. Агуулга тодорхой байх: маргаан бүхий актын 3 заалт нь хэнд ч ойлгомжтой, тодорхой байх тул “утга агуулгын хувьд илэрхий алдаатай” /ЗЕХ-ийн 47.1.1./ гэж үзэхгүй.
3. Сонгох боломжийг зөв хэрэглэсэн эсэх: маргаан бүхий актын үндэслэл болсон заалт нь сонгох боломжийг агуулаагүй тул энэ шаардлагыг шалгах шаардлагагүй.

Дээрхээс үзвэл, улсын байцаагчийн 01/01/01 дүгнэлтийн 1 болон 2 дахь заалт нь хууль ёсны, харин 3 дахь заалт нь ЗЕХ-ийн 47.1.3-т заасан “тухайн захиргааны байгууллага өөрийн чиг үүрэгт үл хамаарах асуудлаар...”; 47.1.6-д заасан “иргэн, ...-ийн эрх, хууль ёсны ашиг сонирхолд халдах хуульд заасан үндэслэл байгаагүй” байхад гарсан илт хууль бус алдаатай байна.

Гурав: Нэхэмжлэлийг хангах эсэхийг нэгтгэн дүгнэх /3 оноо/

Бодлогын нөхцлөөс үзвэл, нэхэмжлэгч маргаан бүхий актын 1 болон 2 дахь заалтыг үгүйсгээгүй, харин хариуцагч акт гаргахдаа мэдэгдэж, сонсгоогүй /шийдвэр гаргах ажиллагааны алдаатай/, мөн хөдөлмөрийн харилцаатай холбоотой дүгнэлт хийх эрх хэмжээгүй гэж маргасан.

Хариуцагч маргаан бүхий актыг гаргахдаа ЗЕХ-ийн 24-27-д заасан мэдэгдэх, сонсгох ажиллаагаа хийгээгүй нь формаль эрх зүйн алдаатай боловч уг алдаа нь ЗЕХ-ийн 47.1-д заасан захиргааны актыг “илт хууль бус”-д тооцох үндэслэлд хамаарахгүй, иймд нэхэмжлэгчийн уг үндэслэл нь нэхэмжлэлийг бүхэлд нь хангах үндэслэл болохгүй.

Мөн нэхэмжлэгч маргаан бүхий актын 1, 2 дахь заалтыг хууль зүйн үндэслэлээр үгүйсгээгүй, гагцхүү 3 дахь заалттай холбоотойгоор “эрх хэмжээгүй” этгээд гаргасан гэж маргасан тул дүгнэлтийг бүхэлд нь илт хууль бусад тооцох үндэслэлгүй.

ЗЕХ-ийн 47.3-т “Захиргааны актын аль нэг хэсэг илт хууль бус бөгөөд тэр нь тухайн захиргааны актыг гаргах гол үндэслэл болж байгаа бол захиргааны акт бүхэлдээ илт хууль бус байна” гэснийг, хэрэв захиргааны актын аль нэг хэсэг нь илт хууль бус бөгөөд тэр нь захиргааны актыг гаргах гол үндэслэл болохгүй буюу үндсэн зохицуулалтаас нь салгах боломжтой бол тухайн хэсгийг илт хууль бусад тооцох боломжтой гэж тайлбарлаж болно. Иймд энэ тохиолдолд шүүх маргаан бүхий актыг бүхэлд нь бус, харин 3 дахь заалтыг илт хууль бусад тооцох боломжтой /нэхэмжлэлийн зарим хэсгийг хангаж, үлдсэнийг хэрэгсэхгүй болгох/ талаар дүгнэвэл зохино.

Жич: нэхэмжлэлийн шаардлагын хууль зүйн үндэслэлд ЗЕХ-ийн 47.1.1, 47.1.3, шийдвэр гаргах ажиллагааны журам зөрчсөн талаар маргасан тул эдгээр нь нэхэмжлэлийг хангах үндэслэл мөн эсэхийг шалгасан байхад хангалттай, өөрөөр хэлбэл 47.1.6-г тайлбарлаагүй нь оноо хасах үндэслэл болохгүй.  

Бодлогын хариулт дүгнэх онооны хуваарилалт