Үндсэн хуулийн өдөрт зориулав

Л.Галбаатар /Монголын Хуульчдын холбооны

/Үндсэн хуулийн эрх зүйн хорооны Удирдах зөвлөлийн гишүүн/

I. Удиртгал

   Монгол Улсын Их Хурлаас 2019.11.14-ний өдөр баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийг дагаж мөрдөхөд шилжих журмын тухай” хуулийн 1 дүгээр зүйлд “Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх ажлыг Улсын Их Хурлаас баталсан хуваарийн дагуу хийж дуусгана” гэж заасан.[1] Монгол Улсын Их Хурлын 2020 оны 02 дугаар тогтоолын хавсралтаар баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх хуваарь”-т парламентын ардчиллыг төлөвшүүлж, ард түмний засаглах эрхийг хангахтай холбоотой 16, гүйцэтгэх эрх мэдэлтэй холбоотой 2, шүүхийн хараат бус байдлыг хангаж, шүүгчийн хариуцлагыг дээшлүүлэхтэй холбоотой 3, нутгийн удирдлагатай холбоотой 6, нийт 27 багц хуулийн төсөл боловсруулахаар тусгажээ.[2]

2020 оны 12 сарын 25-ны өдрийн байдлаар Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцүүлэх зорилгоор Улсын Их Хурлаас 10-аад хууль баталжээ. Эдгээр хууль болон хэлэлцэж буй хуулийн төслийн зохицуулалт Монгол Улсын Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцэхгүй байгааг дараах хэсэгт авч үзэв.

II. Монгол Улсын Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцэхгүй байгаа шинээр батлагдсан хууль тогтоомж

   Монгол Улсын төр, нийгмийн нэрт зүтгэлтэн, ардчилсан Үндсэн хуулийн эхийг баригч, хөдөлмөрийн баатар, ардын багш, гавьяат хуульч, доктор, профессор Б.Чимид багш “...Эрх зүйн шинэтгэлийг өргөн утгаар нь 5 бүлэг арга хэмжээнд хувааж баримжаалах нь зүйтэй. Нэгдүгээрт, хууль тогтоомжийг шинэчлэх. Энэ бол уул шинэтгэлийн гол цөм мөн. Тэр нь бас хуулийн дэд актууд (Засгийн газар, түүний байгууллагууд, нутгийн эрх барих газруудын эрх зүйн хэм хэмжээний)-ыг шинэ хуулиудад нийцүүлэн өөрчлөх их ажлыг дагалдуулдаг. Харин үүнийг өнөөдөр хэн анхаарч, чиглүүлж байна вэ?” гэж бидэнд асуулт тавьжээ.[3]

Энэ асуултад хэрхэн хариулахаас Монгол Улсын Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлт буюу эрх зүйн шинэ шинэтгэлийг хэрхэн хэрэгжүүлэх нь хамаарахаар байна.

2.1. Засгийн газрыг огцруулах эсэхийг хэлэлцэхийг зохицуулсан шинэ хууль тогтоомж Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцээгүй байдал

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 43 дугаар зүйлийн З-т “Улсын Их Хурал Засгийн газрыг огцруулах тухай өөрөө санаачилсан болон Ерөнхийлөгчийн санал, Ерөнхий сайдын мэдэгдлийг хүлээн авснаас хойш арван тав хоногийн дотор Засгийн газрыг огцруулах эсэхийг хэлэлцэн шийдвэрлэнэ” гэж заасныг 2019.11.14-ний өдөр баталсан Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр “1. Улсын Их Хурлын гишүүдийн дөрөвний нэгээс доошгүй нь Ерөнхий сайдыг огцруулах саналыг албан ёсоор тавибал Улсын Их Хурал гурав хоногийн дараа хэлэлцэж эхлэн арав хоногийн дотор шийдвэрлэнэ. Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхи уг саналыг дэмжсэн бол Ерөнхий сайдыг огцруулах тухай Улсын Их Хурлын тогтоол баталсанд тооцож, шинэ Ерөнхий сайдыг гуч хоногийн дотор томилно. 2.Ерөнхий сайд огцорвол Засгийн газар бүрэлдэхүүнээрээ огцорно.” гэж тусгасан.[4]

Энэ нь Засгийн газрыг огцруулах эсэхийг Улсын Их Хурал 15 хоногийн дотор хэлэлцэн шийдвэрлэх зохицуулалт 3 хоногийн дараа хэлэлцэж эхлэн 10 хоногийн дотор шийдвэрлэх болж өөрчлөгджээ. Гэтэл 2020.05.13-ны өдөр баталсан Монгол Улсын Их Хурлын чуулганы хуралдааны дэгийн тухай /шинэчилсэн найруулга/ хуулийн 99.1-т “Гишүүд Монгол Улсын Үндсэн хуулийн Дөчин гуравдугаар зүйлийн 1 дэх хэсэгт заасны дагуу Ерөнхий сайдыг огцруулах саналыг Улсын Их Хуралд албан ёсоор тавьсан бол Улсын Их Хурал уг асуудлыг 7 хоногийн дараа хэлэлцэж эхлэн 10 хоногийн дотор шийдвэрлэнэ” гэж зохицуулжээ.[5]

   Тодруулбал, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөөр ерөнхий сайд огцорвол Засгийн газар бүрэлдэхүүнээрээ огцрох зохицуулалтад оруулсан “3 хоногийн дараа хэлэлцэж эхлэн 10 хоногийн дотор шийдвэрлэх” нөхцөл нь шинээр батлагдсан хуульд “7 хоногийн дараа хэлэлцэж эхлэн 10 хоногийн дотор шийдвэрлэнэ” гэж өөрчлөгджээ. Үндсэн хуульд заасан “3 хоног” шинээр батлагдсан хуульд “7 хоног” болж өөрчлөгдсөн нь Монгол Улсын Их Хурлын үйл ажиллагааг зохицуулсан шинэ хууль тогтоомж Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцээгүйг нотолсон жишээ болж байна.

2.2. Ерөнхийлөгч хууль санаачлах эрхийг зохицуулсан шинэ хууль тогтоомж Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцээгүй байдал

   Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 26 дугаар зүйлийн 1-т “Ерөнхийлөгч, Улсын Их Хурлын гишүүн, Засгийн газар хууль санаачлах эрх эдэлнэ” гэж заасныг 2019.11.14-ний өдөр баталсан Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр “1. Ерөнхийлөгч, Улсын Их Хурлын гишүүн, Засгийн газар хууль санаачлах эрх эдлэх бөгөөд энэхүү эрхийн хүрээ, хязгаарыг хуулиар тогтооно” гэж тусгасан.

Гэтэл 2020.05.07-ны өдөр баталсан Монгол Улсын Их Хурлын тухай /шинэчилсэн найруулга/ хуулийн 38.2-т “Ерөнхийлөгч Үндсэн хуулийн Гучин гуравдугаар зүйлд заасан үндсэн бүрэн эрхийнхээ хүрээнд хууль санаачилна” гэж заасан бөгөөд энэ хэсэгт Монгол Улсын Ерөнхийлөгч 2020.05.26-ны өдөр хэсэгчлэн хориг тавьсан. Үүний дагуу энэ хэсэгт 2020.11.06-ны өдрийн хуулиар “38.2.Ерөнхийлөгч энэ хуулийн 38 дугаар зүйлийн 38.1, 38.3-т зааснаас бусад асуудлаар хууль санаачилна. Ерөнхийлөгч хууль санаачлахдаа Үндсэн хуулийн Гучин гуравдугаар зүйлийн 4 дэх хэсгийг баримтална” гэж өөрчлөлт оруулжээ.[6]

Тодруулбал, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөд тусгасан Ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах эрхийн хязгаарыг Монгол Улсын Их Хурлын тухай /шинэчилсэн найруулга/ хуульд хэт өргөжүүлсэн байх бөгөөд түүнийгээ залруулж, Ерөнхийлөгч Улсын Их Хурлын үйл ажиллагаа, хуралдааны дэг, төсвийн хүрээний мэдэгдэл, улсын төсөв, түүний гүйцэтгэл, хөгжлийн бодлогын болон төлөвлөлтийн баримт бичиг, түүнчлэн өмч, татвар, эрүү, иргэн, захиргааны ерөнхий болон зөрчлийн тухай анхдагч хууль, шинэчилсэн найруулга болон Засгийн газар санаачлахаар Үндсэн хууль, бусад хуульд тусгайлан зааснаас бусад асуудлаар хууль санаачлах эрхтэй байхаар зохицуулжээ.

2.3. Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхийн саналаар хуулийг эцэслэн батлахыг зохицуулсан шинэ хууль тогтоомж Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцээгүй байдал

   Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 27 дугаар зүйлийн 6-д “Улсын Их Хурлын чуулганы болон Байнгын хорооны хуралдааныг гишүүдийн олонхи нь хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд үзэж, хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхийн саналаар асуудлыг шийдвэрлэнэ. Ерөнхий сайд, Засгийн газрын гишүүнийг томилох тухай асуудал, түүнчлэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол бусад асуудлыг саналаа илээр гаргаж шийдвэрлэнэ” гэж заасныг 2019.11.14-ний өдөр баталсан Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр “6.Улсын Их Хурлын чуулганы нэгдсэн болон Байнгын хорооны хуралдааныг гишүүдийн олонхи нь хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд үзэж, Үндсэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхийн саналаар асуудлыг шийдвэрлэнэ. Үндсэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхийн саналаар хуулийг эцэслэн батална” гэж тусгасан.

   Гэтэл 2020.05.07-ны өдөр баталсан Монгол Улсын Их Хурлын тухай /шинэчилсэн найруулга/ хуулийн 37.3-т “Үндсэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхын саналаар асуудлыг шийдвэрлэнэ. Үндсэн хууль, бусад хуульд өөрөөр заагаагүй бол Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхын саналаар хуулийг эцэслэн батална” гэж заасан.

   Тодруулбал, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу бүх хуулийг Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхын саналаар эцэслэн батлах зохицуулалтыг гажуудуулж, зарим хуулийг Улсын Их Хурлын чуулганы нэгдсэн хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхийн саналаар баталж болохоор тусгасан байна.

III. Монгол Улсын Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцэхгүй байгаа шинээр боловсруулсан хуулийн төсөл

   Монгол Улсын Их хурлын 2020 оны намрын ээлжит чуулганаар Засгийн газраас 2020.04.10-ны өдөр өргөн мэдүүлсэн Монгол Улсын шүүхийн тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төсөл болон хамт өргөн мэдүүлсэн хуулийн төслүүдийн анхны хэлэлцүүлгийг хийв.[7]

   Энэхүү хуулийн төслийг 2019.11.14-ний өдөр баталсан Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөөр оруулсан “49 дүгээр зүйл. 5.Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн гишүүдийн тавыг шүүгчид дотроосоо сонгож, бусад таван гишүүнийг нээлттэйгээр нэр дэвшүүлж томилно. Тэдгээр нь дөрвөн жилийн хугацаагаар зөвхөн нэг удаа ажиллах бөгөөд Зөвлөлийн даргыг гишүүд дотроосоо сонгоно. Шүүгчийн хараат бус байдлыг хангахтай холбоотой Зөвлөлийн үйл ажиллагааны тайланг Улсын дээд шүүхэд танилцуулна. Зөвлөлийн зохион байгуулалт, үйл ажиллагааны журам, бүрэлдэхүүнд тавих шаардлага, томилох журмыг хуулиар тогтооно” гэсэн зохицуулалтад нийцүүлэх зорилгоор боловсруулжээ.

   Монгол Улсын Их Хурлын 2020 оны 02 дугаар тогтоолын хавсралтаар баталсан “Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх хуваарь”-ийн 3.1.1-т “Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн бие даасан, хараат бус, тогтвортой байдлыг хангах зорилгоор түүний бүрэлдэхүүний тавыг шүүгчид дотроосоо хувь тэнцүүлэн сонгож, бусад таван гишүүнийг бусад институцээс тэнцвэртэй оролцооны үндсэн дээр нээлттэй нэр дэвшүүлэн, сонгон шалгаруулж томилох, гишүүдийг зөвхөн нэгэн бүрэн эрхийн хугацаанд ажиллуулах, Зөвлөлийн даргыг гишүүд дотроосоо сонгох журмыг хуулиар тогтоох” гэж заажээ.

   Тодруулбал, Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн шүүгч бус таван гишүүнийг хэн томилох талаар Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөд тусгайлан заагаагүй ч, түүний үзэл баримтлалыг тодорхойлох боломжтой. Монгол Улсын Их Хурлын 2019 оны ээлжит бус чуулганы 9 дүгээр сарын 06-ны өдрийн нэгдсэн хуралдааны дэлгэрэнгүй тэмдэглэлээс үзэхэд “Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн гишүүдийн тавыг Улсын Их Хурлын холбогдох Байнгын хороо нэр дэвшүүлэн томилгооны сонсгол хийж, Улсын Их Хурал хуралдаанд оролцсон гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүйн саналаар томилно” гэх төслийн заалтаар санал хураахад 59 гишүүн оролцож, 52 гишүүн татгалзсан байна.[8] Энэ нь Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн шүүгч бус гишүүдийг Улсын Их Хурлаас томилох нь Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн агуулгад нийцэхгүй болохыг харуулж байна.

   Гэтэл Засгийн газраас 2020.04.10-ны өдөр өргөн мэдүүлсэн, Улсын Их Хурлын Хууль зүйн байнгын хороо, чуулганы нэгдсэн хуралдаанаар анхны хэлэлцүүлгийг нь хийсэн Монгол Улсын шүүхийн тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төсөлд Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн шүүгч бус 5 гишүүнийг Улсын Их Хурлаас томилохоор заасан байна.

   Үндсэн хуулийн 49 дүгээр зүйлийн 3-т “Шүүгчийн хараат бус, шүүхийн бие даасан байдлыг хангах зорилгоор Шүүхийн ерөнхий зөвлөл ажиллана”, 5-т “...Шүүгчийн хараат бус байдлыг хангахтай холбоотой Зөвлөлийн үйл ажиллагааны тайланг Улсын дээд шүүхэд танилцуулна” гэж, 25 дугаар зүйлийн 1 дэх хэсгийн 4-т Улсын Их Хурлын бүрэн эрхэд “Улсын Их Хурлын Байнгын хороо, Засгийн газар, хуульд зааснаар Улсын Их Хуралд ажлаа шууд хариуцан тайлагнадаг бусад байгууллагын бүтэц, бүрэлдэхүүнийг тогтоох, өөрчлөх” гэж  тус тус заасны дагуу Шүүхийн ерөнхий зөвлөл нь Улсын Их Хурлын харьяа байгууллага биш бөгөөд шүүх эрх мэдэлд хамаарах институц юм.

   Эндээс харахад, Засгийн газраас 2020.04.10-ны өдөр өргөн мэдүүлсэн, Улсын Их Хурал хэлэлцэж буй Монгол Улсын шүүхийн тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төслийг Монгол Улсын Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцүүлэх шаардлага тулгарч байна.

IV. Дүгнэлт

   Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 70 дугаар зүйлийн 1-т “Үндсэн хуульд хууль, зарлиг, төрийн байгууллагын бусад шийдвэр, нийт байгууллага, иргэний үйл ажиллагаа бүрнээ нийцсэн байвал зохино” гэж заасан. Мөн Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн 29.1.1-т зааснаар хуулийн төслийн агуулга Монгол Улсын Үндсэн хууль, Монгол Улсын олон улсын гэрээнд нийцсэн байх шаардлагатай.[9] Гэвч, энэ шаардлагыг Үндсэн хуульд 2019 онд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтөд хууль тогтоомжийг нийцүүлэх хүрээнд боловсруулж, баталж буй хуулиуд, хуулийн төсөлд зөрчиж байна.

   Тухайлбал, Засгийн газрыг огцруулах эсэхийг хэлэлцэхэд баримтлах хоногийг өөрчилсөн, Ерөнхийлөгчийн хууль санаачлах эрхийг үндэслэлгүйгээр хэт хязгаарласан, бүх хуулийг биш зарим хуулийг Улсын Их Хурлын нийт гишүүний олонхын саналаар эцэслэн батлах нөхцөл бий болгосон, Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийг Улсын Их Хурлын харьяа байгууллагатай адилтгаж зохицуулсан байна.

   Тодруулбал, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн хэлэлцүүлэгт дэмжээгүй зохицуулалтыг шинээр боловсруулах хуулийн төсөлд буцааж оруулсан, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн зохицуулалтыг шинээр баталсан хуульд гажуудуулах зөрчил гарсаар байна. Үүний улмаас Б.Чимид багшийн асуусан “эрх зүйн шинэтгэлийн гол цөм болох хууль тогтоомжийг шинэчлэх их ажлыг хэн анхаарч, чиглүүлж байна вэ?” гэдэг асуултад одоогоор “хэн ч биш” гэж хариулахад хэтрүүлэг болохгүй болов уу. Тийнхүү анхаарч, чиглүүлэх үүргийг Улсын Их Хурал хүлээсэн боловч түүний ажлын үр дүн нь “Улсын Их Хурал анхаарч, чиглүүлэх үүргээ зохих ёсоор биелүүлэхгүй байна” гэж үзэхэд хүргэж байна.   

   Хууль тогтоомжийн тухай хуулийн 9.1-т зааснаар хууль тогтоомжийн төсөл боловсруулах ажлыг хууль санаачлагч хариуцан зохион байгуулах бөгөөд 4.1.3-т зааснаар ашиг сонирхлын зөрчлөөс ангид байх, 4.1.4-т зааснаар судалгаа, шинжилгээнд үндэслэсэн байх, 29.1.1-т зааснаар хуулийн төслийн агуулгыг Монгол Улсын Үндсэн хуульд нийцүүлэх үүрэгтэй. Энэ үүргийг хэрэгжүүлж ажиллаж буй эсэхэд нь хуульчид нийгэмд хүлээсэн үүргийн хүрээнд хяналт тавьж байх нь улам бүр чухал болсоор байна. Хуульчийн эрх зүйн байдлын тухай хуулийн 59.1-т зааснаар Улсын Их Хурлын хүсэлтээр Хуульчдын холбоо хууль тогтоох үйл ажиллагаанд мэргэжлийн шинжээчийн туслалцаа үзүүлэх ажлыг зохион байгуулах боломжтой хэдий ч тийнхүү хүсэлт гаргахыг хүлээх шаардлагагүй болжээ.[10]